当前国际形势下“六稳”“六保”财税政策的分析与展望
倪红日 2018年下半年开始，中美贸易摩擦加剧对中国经济社会产生了一定的影响。2019年12月，突如其来的新冠肺炎疫情及其在全球的快速传播对中国经济形成了新一波冲击。在外部国际形势复杂多变、国内经济转型及应对新冠肺炎疫情冲击压力的背景下，财税政策作为宏观经济政策的重要组成部分，发挥了不可替代的稳定社会经济的重要作用。与此同时，财税政策必然有其成本，也可能会带来一定的公共风险或挑战。值得思考和研究的是，在全球新冠肺炎疫情可能将持续一段时间、逆全球化行为将长期影响世界经济的形势下，积极有为、力度空前的财税政策是否应该持续？是否可以持续？能否用其他措施部分替代财税政策？本文试图在分析“六稳”“六保”财税政策的基础上，对上述问题提出一些思考和建议。 一、“六稳”“六保”财税政策的宏观背景分析 （一）“六稳”财税政策的宏观背景 2012年前后，中国开始推进实质性的经济转型，主动将经济增长速度由高速增长调整为中高速增长，追求经济高质量发展。在经济增长率下调的过程中，把握好经济增长率“软着陆”于中高速增长区间、不至于滑向低速增长至关重要。实施积极财政政策的目的就是在经济转型过程中，政府为企业提供相对宽松的营商环境，使得企业可以较为顺利地进行结构性调整。 2018年上半年，国内经济环境总体比较平稳，供给侧结构性改革取得明显成效，经济增长运行基本控制在合理区间之内。2018年下半年开始，中美贸易摩擦加剧。2018年7月6日，美国对中国340亿美元的出口商品加征25%的关税，并陆续加大对其他中国出口美国商品加征关税的规模与数量。为此，中国也出台了同等规模的反制措施。美国对中国商品的平均关税由2018年1月的3.1%提高到2019年9月的21.2%；中国对美国商品的平均关税由2018年1月的8%提高到2019年9月的21.8%。国际市场环境出现了对中国外贸进出口不利的变化，国内经济增长下行压力明显增大，同时出现了人民币汇率的波动，进一步影响国内企业经营和经济增长。 根据国内外研究智库的分析预测，中美贸易摩擦对中国经济增长率的影响可能在0.3%~0.5%之间；对就业总量影响在118万人~430万人之间。
从图1可见，2018年第三季度以后，中国经济增长率开始下行，中美贸易摩擦对中国经济增长的影响显现。2018年第三季度到2019年第四季度，GDP增长率下降了0.7个百分点。 为了应对外部经济环境对中国经济社会的影响，中央政治局会议在2018年7月提出了“六稳”的宏观政策。由于实施了“六稳”的宏观政策，2018年下半年、尤其是2019年以来，中国经济增长率、就业率、人民币汇率、外贸进出口都基本保持稳定，没有出现大幅下降。 （二）“六保”财税政策的宏观背景
2019年12月，突如其来的新冠肺炎疫情发生，中国政府采取强有力的疫情防控措施，并在两个多月的时间内控制住了国内疫情。2020年3月中旬，除了湖北等个别省份外，其他省份和地区规模以上工业企业复工率超过90%。尽管如此，中国经济遭受的打击前所未有,各项经济指标明显下降（图2）。 2020年3月前后，中国疫情得到基本控制，但是新冠肺炎病毒在世界各国开始迅速传播。截至2020年9月29日，新冠肺炎疫情蔓延至世界多个国家和地区，超过752万人感染。全球股市动荡，经济停滞，失业率大幅攀升。疫情在全球的传播对中国经济形成了第二波冲击。 中国社会经济在国内外公共卫生危机中遭受前所未有的冲击，并且这一冲击来得突然而且猛烈。正是在这样的背景下，中央政治局会议提出了“六保”的宏观应对政策，旨在保住就业和民生、社会经济运转和基层政府运转及治理的底线。 （三）比较分析 “六稳”“六保”财税政策的宏观背景具有接续性，但又不完全相同。 共同点：对中国经济增长的冲击，主要都来自外部因素——国际因素和突发公共卫生危机。新冠肺炎疫情冲击使受到贸易摩擦打击的中国经济“雪上加霜”。 不同点：“六稳”政策出台的宏观背景更多的是“人为”因素，即由美国发起的贸易摩擦带来的。当然，美国也曾经对日本、欧盟等国家或地区发起过贸易摩擦。因此，只要我们妥善应对，把中国内外部关系处理好，化不利因素为有利因素，就能争取把损失降到最低。“六保”政策出台的宏观背景更主要的是“天灾”因素，即国内外新冠肺炎疫情的影响。国际疫情的不可控性更大，情况更为复杂，因此，必须树立坚定必胜的信心和做好应对各种挑战的思想准备。 二、“六稳”“六保”财税政策的特点分析 （一）“六稳”财税政策：着力点在于减税降费
实施“六稳”财税政策以来，减税降费的力度明显加大。2018年以前是以结构性减税为主，之后转向以普惠性减税为主，并加大了减税降费的力度。2019年推出的“六稳”财税政策主要措施如表1。 2019年减税降费的规模达到2.36万亿元，占GDP比重为2.39%，明显超过2017年和2018年每年各1万亿元的减税规模，减税降费力度提高了一倍以上。从税收增长率的角度看，由2018年的9.5%，大幅度下降到2019年的1.8%，下降了7.7个百分点。尽管税收减收有经济增长率下调的原因，但2019年经济增长率仍在6%以上，因此，可判定税收收入增长率的大幅降低与减税政策力度加大有直接因果关系。 （二）“六保”财税政策：减税降费加财政支出扩张
在延续2019年减税降费措施的前提下，“六保”财税政策又针对经济增长率明显下降的情况，采取了扩大财政支出救助措施和延缓缴纳税费等措施并且政策力度加大。财政支出救助措施的主要内容见表2。 总之，我国2020年上半年财政支出围绕全面落实“六保”财税政策进行安排，与货币政策相配合，对经济社会稳定和尽快恢复发展起到了重要的支撑作用。 （三）从“六稳”政策到“六保”政策的综合分析 1.连续性 “六稳”“六保”政策具有一定的连续性，如就业都是政策的着力点和第一政策目标。同时，在使用的政策工具上，减税降费政策也都是重要内容。 2.政策力度 “六保”政策与“六稳”政策相比，力度进一步加大，且供给侧、需求侧同时发力。减税降费主要从供给侧作用，为市场经济主体减轻税费负担；财政支出主要从需求侧发力，扩大就业和民生支出，增加政府公共卫生支出，加大基本建设投资支出和保基层政府运转支出。 从减税降费规模看，2020年上半年新增减税降费15045亿元，与2019年上半年减税降费规模（11709亿元）相比，增加了3336亿元。 3.针对性 在问题导向下，针对新冠肺炎疫情冲击后的新情况，财税政策的具体政策目标和内容也进行了一些调整。比如，“六保”财税政策目标中提出了保粮食和能源稳定、保基层政府的运转等有针对性的支出措施。2020年7月，国务院出台新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的财税政策，对这类产业针对性地采取企业所得税和增值税减免优惠政策，在5~10年内支持高科技产业的发展。 三、对财税政策走向的展望 财税政策走向主要取决于三个方面：一是全球新冠肺炎疫情及其对世界经济影响；二是逆全球化和单边主义潮流对世界产业链的冲击；三是中国经济增长态势与财税状况的变化。 第一，世界新冠肺炎疫情形势不确定性很大。目前来看，全球疫情控制和经济形势好转很大程度上取决于新冠肺炎疫苗的研制和使用。短期内逆转当前形势的概率不是很大。根据最乐观的估计，中期内（2~3年左右）全球疫情基本控制，经济形势才有可能好转。因此，中国经济发展的国际环境十分严峻，现阶段还基本上处于一种被动应对的状况。从这种角度考虑，积极有为、力度空前的财税政策在短期内结束的可能性比较小。 第二，逆全球化和单边主义潮流愈演愈烈，逆转的可能性很小。美国联合一些盟友国家对中国实行科技和经济围堵，我们对此不可存在任何幻想，只能立足自己，团结世界上一切可以团结的国家，进行科技攻关，尽快突破科技短板。 第三，2020年第二季度国内经济增长态势和财税状况好转，并且逐月向好，促使我们对今年后几个月和明年经济增长充满自信而乐观。在严密监控防止疫情反弹的前提下，中国经济未来稳定发展是大概率事件，但对于经济中存在的隐患和风险不可掉以轻心。 综合以上三个方面，未来中期财税政策在保持积极基调的同时，应根据形势变化进行适时微调，把握好政策力度；在经济恢复并且基本稳定的条件下，逆周期调节的财税政策应该适度减弱，尽可能为应对今后新的突发情况留出空间和余地。 此外，在财政赤字和债务规模的把握上，千万不可将西方经济发达国家目前的政府主权债务率作为标杆进行比较和效仿。尤其是应将已经陷入政府主权债务陷阱的国家作为前车之鉴，总结经验教训，避免重蹈覆辙。 2019年至2020年的财税政策中，减税降费措施中相当一部分属于税率的调整，这已经是税制改革和调整的范畴，而不单纯属于税收优惠政策。比如，2019年制造业、交通运输业等行业的增值税税率下调，个人所得税六项专项附加扣除等属于税制调整，很可能长期化为制度。小微企业的减税政策是否应作为长期制度，还没有定论。
制度化的减税降费措施效应，使宏观税负有可能产生两种趋势（见图3）。具体趋势如何，主要取决于减税降费与经济增长是否能够形成明显的良性循环，即经济增长带来税源增加，进而税收收入呈现增长态势。趋势二是最理想的状态，可以为财税政策和制度调整提供更多的空间，以逐步实现“简税制、低税率”的制度格局。 四、思考与建议 （一）债务高企下财税政策空间缩小 在公共卫生危机和逆全球化双重冲击下，各国政府采取积极有为、力度空前的财政货币政策，使得政府主权债务率过高并持续攀升成为全球各国面临的共性难题。这也是构成世界主要经济体已经形成的低利率、低经济增长的重要因素。如果不能摆脱这种境况，财政税收的可持续性将不可避免地面临考验。 2019年10月以来的一些最新研究认为：世界进入债务型经济模式，全球债务规模达到260万亿美元，负利率债务已经超过17万亿美元。债务型经济的特点可以概括为：高负债，低利率；实体经济作用弱化，金融资本在整个经济中起主导作用。李扬（2019）认为，放眼世界，一个世界性不可逆的趋势正在发生，就是债务密集度不断的上升。 贾坤（2020）认为，近年来主要工业化国家出现了走向负利率的整体趋势。很多国家政府财政赤字和债务规模均处于历史高位，支出扩张空间已十分有限。如此下去，全球多个主要经济体将向日本经济看齐，进入“负利率、低增长、高负债”的境地。这种境况是一种恶性循环状态：经济低速增长→财政税收状况紧张→赤字和债务增加，经济低速增长和高债务均迫使利率下行。低利率、负利率与高债务伴随，使得债务规模居高难下，甚至不断增加。 中国经济应警惕出现这样的发展趋势。最重要的是，我们应该在这个趋势下，尽可能及时“刹车”，另辟蹊径，摆脱滑向“债务陷阱”的路径依赖，使经济增长和财政税收进入良性循环，力争形成“中利率、低债务、中高速增长”的经济状况。 目前，中国经济所处的境况存在着滑向“债务陷阱”的风险，同时也存在着转机的可能，关键是中国的体制机制创新能否逆转其他发达经济体的“桎梏”，而不是步其后尘，重蹈覆辙。 （二）对中国财政赤字和债务现状的多角度辩证认识 中国的制度优势是有条件“另辟蹊径”的。从财政税收来看，由于中国实行生产资料公有制，其政府财政的收支结构与发达经济国家政府财政有较大区别。政府财政赤字和债务的计算口径和方法不尽相同。
第一，一般公共预算的财政赤字与社会保险基金预算结余并存，并没有相互加总和抵充。中国财政预算由四部分构成：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。以2019年政府财政决算为例（见表3）。 第二，预算稳定调节基金是一个蓄水池，这个预算基金没有作为一本预算公开单列，但是与其他四本预算相对独立，对于每年的政府预算平衡和赤字规模起到重要的调剂作用。 第三，国有资本经营预算只是上缴财政部分的“有限”预算，并不是国有资本的全部财务状况。 仅从以上三点就可以看出，中国政府的财政赤字口径，与一些发达经济国家相比要窄。目前，中国社会保险基金预算滚存结余不少，但是没有与一般公共预算进行加总，是基于社会保险基金的专款专用性质，保障了社会保险基金的安全。 因此，中国政府的财政实力不能简单地只看一般公共预算赤字和债务，而是需要全面多角度辩证分析。一方面要看到，由于生产资料实行公有制，中国政府的财政回旋余地非常大，国有经济支持或在一定条件下可转化为政府财政收支；另一方面也要看到，一旦国有经济负债率过高，经营出现问题，或者政府债务率过高，财政税收的可持续性出现问题，两者的风险和危机会相互转化。因此，控制好国有经济的债务规模以及政府财政的赤字和债务规模都是至关重要的。 （三）把握好财税政策力度和制度调整限度 从2012年以来的积极财政政策看，减税政策具有两方面的作为：一是政府和经营主体——企业之间的分配关系调整，适度降低宏观税负，对企业让利；二是逆周期的政策调整，为企业减轻税负，以应对经济下行压力给企业带来的经营困难。 第一个方面更多体现为税制改革和调整，如营改增、降低增值税税率等，一旦调整过后，需要相对稳定和逐步完善，包括宏观税负的相对稳定。第二个方面，逆周期的财税政策应该是短期性的，在经济增长恢复之后，逆周期的财税政策应该逐步减轻力度直至恢复中性。 在目前形势下，把握政策力度和制度调整限度就是防止将减税降费政策不断升级。在实施减税降费政策的同时，密切观察政策的效果和政策力度调整时机，权衡政府公共服务供给需求与私人品需求之间的关系，避免政府财政过度依赖债务方式融资以支撑经济增长和就业。适时调整财税政策组合方式，通过扩大政府财政开支，提供更多的公共服务支出以扩大宏观需求和就业。 （四）以“国内制度创新红利”对冲“对外开放红利缺口” 未来的世界经济环境，回到21世纪初有利于中国经济发展的状态是小概率事件。最近，国际、国内的多数经济学家认为，未来全球经济长期停滞将是世界经济的一个新常态。中国对外依存度也在不断下降，对外开放为中国经济发展带来的红利空间正在缩小。因此，我们只能依靠国内制度改革和制度创新，寻求经济发展的新动能。 中国实行的社会主义市场经济是前无古人的制度创新，尽管已历经了40多年的改革，但是在宏观经济和社会管理体制方面，在微观国有企业改革、资本市场建设、公共服务和管理等诸多领域的改革并没有完成。通过改革和制度创新，消除城乡差距和收入差距，都会形成中国经济发展的市场空间。做好国内改革创新，形成国内经济生产和消费的良性循环，即使在国际经济环境中，也可以保持中国经济持续增长。 （五）制度创新和改革更为重要 以就业为例。为了缓解新冠肺炎疫情引发经济衰退带来的失业问题，世界各国政府都出台了一系列财税政策，包括失业救济补贴、减税等。不可否认，这些政策措施在应急性地缓解失业带来的社会问题方面发挥着重要作用。但是，这些政策也同时会带来两个负面问题：一是政府需要承担的债务成本很高；二是并不能解决就业的长久稳定问题。因此，就业制度本身需要进行制度性的创新。 最近，德国工会提出了每周工作4天保就业的建议。新冠肺炎疫情暴发以来，德国企业掀起了裁员潮。德国最大的金属行业工会向雇主方面提议，在德国全国推行每周4天工作制，以防止大规模裁员。这个提议已经引起德国许多企业的兴趣，他们认为这种做法既可以留住熟练工，减少裁员，又可以节省社会成本。实际上，德国一些企业，如德国大众汽车公司在20世纪90年代开始，就逐步实施了每周4天工作制。戴姆勒、采埃孚和博世等公司也正在实施这一工作制。 缩短工作日以保留更多人就业的工作制度变革，其优点是：从微观企业来看，有利于提高工作效率；降低个人的工资成本；留住熟练工人；减少企业主和工人之间的冲突和矛盾；在初次分配时使更多的人有生活保障，并有利于减少收入差距。从宏观角度看，有利于降低失业率，减少失业救济的社会成本；减少每周工作日，使人们有更多闲暇时间，既有利于身体健康，降低医疗保险等社会成本，也有利于促进健身、旅游等消费。 笔者认为，就业制度的创新和改革是一种必然发展趋势，中国应该对德国的经验进行跟踪研究和借鉴。 （六）养老保险制度创新和医疗卫生体制创新是防止落入债务陷阱的关键 在养老保险制度和医疗卫生体制方面，经济发达国家也同样面临体制和机制难题，并已经开始进行改革。因为在这些国家，政府主权债务率过高的主要原因之一，是养老保险和医疗卫生费用负担过重。 养老保险制度改革的国际通行做法是推迟退休年龄，这种改革已经是大势所趋。目前，在中国进行这项制度改革存在一定的社会和政治风险，建议加强对改革总体方案的研究和测算。值得推荐的是挪威的选择性延迟退休改革方案，可以在中国东北地区先行推进有针对性的测算研究，并适时进行地区试点。 中国医疗卫生体制存在着政府和市场错位问题，过度市场化和政府越位共存，医疗卫生体制运转效率较低，成本较高，浪费严重。医疗卫生体制需要政府与市场的合理合作和融合。目前世界各国的医疗卫生体制相对比较成功的是日本，我们需要在借鉴日本经验和教训的基础上，根据中国国情，抓紧研究和制定中国医疗卫生体制改革的正确方向和科学框架。
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作者单位：国务院发展研究中心（本文刊载于《国际税收》2020年第10期）